Science最新：流行病大爆发期间政策与科学的共演化

原文题目：

Coevolution of policy and science during the pandemic

原文地址：

https://science.sciencemag.org/content/371/6525/128

科学研究与政策制定脱节的问题由来已久，将最佳科学成果转化为执行政策的循证决策（evidence-based policy making）的发展依旧是道阻且长。重要的科学依据可能会被决策者遗漏，不靠谱的科学建议也容易误导决策。由于很难在全球尺度上追踪政策和科学的互动，导致现如今我们在理解科学如何为政策所用的问题上，仍然缺乏系统性的认识。当下，全世界正在经历 COVID-19 新冠疫情大流行。在这种动态变化的、不确定的、性命攸关的环境下，循证决策显得尤为重要。我们打通了学术论文和政策文件这两大数据库沟通的桥梁，从而追踪它们之间的引用关系，这为理解新冠疫情期间科学研究与政策的共演化提供了可能。

我们发现，新冠疫情期间的很多政策文件极大程度上援引了最新的、经过同行评审的、高影响力的科研成果。引用学术论文的政策文件，也更容易被其他政策文件所广泛引用。同时，我们也注意到，决策机构在选择参考的科研成果方面存在着异质性。尤其重要的是，来自政府间组织（IGO：intergovernmental organization）的政策文件更倾向于引用学术论文作为支撑（如世界卫生组织 WHO ）。相比而言，国家政府的政策文件较少直接引用学术论文，而是间接地通过 IGO 来援引科学依据。在疫情期间，政界与学界的紧密互动方式展现出二者之间的联系已经发挥了作用。但令人遗憾的是，这样也仍没能遏制新冠疫情的全球大流行。

在 COVID-19 新冠疫情大流行期间，科学家们迅速地产生了一大批相关的研究成果。大家不禁会好奇一个关键问题：防疫政策有没有参考这些科学依据？长期以来，人们对科学和政策之间的联系都持怀疑态度，普遍认为这两个领域是高度脱节的。例如，知识运用中的“两大群体”理论（Two Communities Theory）就阐释了科研工作者与决策者之间的鸿沟，科学依据与决策过程的脱节。类似的观点认为，决策者可能无法区分稳健、可信的科学依据与那些不太靠谱的科研论断。在疫情背景下，大家尤其担心相关防疫政策可能会使用未经检视的、甚至不正确的研究结论。举个例子，预印本在传播新冠研究成果方面发挥了巨大作用。尽管开放科学（Open Science）极大地促进了数据和研究成果的共享，允许更广泛的团体来检视和审查研究结果和结论，但是在尚未通过同行评审阶段就发布研究结果，可能会削弱公众所获得科学依据的严谨性。在无知的信息时代，如果援引到的科学依据不足够坚实，甚至原本就是错误的，这会对社会造成持久的伤害。这种担心并非杞人忧天，部分新冠研究论文被广泛传播之后又被撤稿，就是一个很现实的例子。

为了探索疫情期间科学成果与政策制定之间的联系，我们在研究中使用了两个大规模数据集。一方面，我们利用了政策文件数据库 Overton，尽可能收集了来自全球政府机构、智库和 IGO 的政策文件。另一方面，我们利用了学术论文及引用数据库 Dimensions ，将每一份政策文件匹配至其所引用的学术论文。这些独到的大规模数据库提供了契机，让我们有机会探究科学论据在全球新冠政策响应中所发挥作用。

1. 政策、同步、转变

我们使用的 Overton 数据集涵盖来自 114 个国家的政府机构、智库和 55 个 IGO 发布的 37725 份政策文件，时间跨度为2020 年 1 月 2 日至 5 月 26 日。Overton 将政策文件定义为“以影响或改变政策为目标的研究、简报、评论或报告”，并区分了每个政策文件中的科学研究引用。数据囊括了所有主要经济体和大型人口中心（中国大陆除外），覆盖了 66.3% 的世界人口、79.3% 的 GDP 和 95.6% 的 COVID-19 全球确诊死亡病例（截至 2020 年 5 月30 日）。通过关键词过滤，我们得到了 7730 份与 COVID-19 相关的政策文件，这使得我们能够将 COVID-19 政策文件与 2020 年发布的所有其他政策文件进行比较。

作为对政策数据及其实际相关性的第一手观察，我们探究了防疫政策与新冠疫情发展之间的演化关系。我们观察到，新冠相关的政策文件占比能反映出病例数量的变化。下图显示了所有政策文件中 COVID-19 政策数占比与确诊病例总数之间的同步性。

图1. COVID-19 政策文件在所有政策文件中所占比例（红线）与约翰斯·霍普金斯大学追踪到的全球确诊病例数（蓝线）的同步关系。虚线标记了 WHO 宣布新冠大流行的日期。

我们对 COVID-19 政策文件的内容，按字段和主题进行了细分。这两项分析都表明，COVID-19 相关政策的关注点随着时间发生了重大转变。在疫情爆发的早期阶段（ 2020 年 1 月和 2 月），约90%的 COVID-19 政策属于卫生和科学范畴，显示出政策对医疗和公共卫生问题的明确、初步关注。然而，自世界卫生组织 WHO 于2020年3月11日宣布 COVID-19 大流行（pandemic）以来，政策关注重点发生了明显的变化：人们对经济和社会问题的关注度上升，这表明大流行对健康和社会经济影响之间的政策平衡日益加强。我们仅在 COVID-19 政策文件中观察到这些变化；分析同期发布的其他政策文件，发现其领域和主题的分布保持相对稳定。

图2. COVID-19 政策文件中三大主题占比的变化（21 天为周期的平滑结果）。

2. 根植于科学的政策前沿

就像全球政策前沿一样，对 COVID-19 的科学理解也迅速发展，全球研究机构的强烈反应就是例证。从 2020 年 1 月 1 日到 5 月 30 日，根据 Dimensions 数据统计，共有 4 万多篇关于冠状病毒研究的论文发表。我们的分析揭示了演变中的 COVID-19 政策前沿和同样在演变中的科学前沿研究之间的密切联系。引用至少一篇科学论文的COVID-19 政策文件占比在 2020 年初出现波动，但随着时间的推移而稳步增加，特别是在世界卫生组织 WHO 宣布新冠大流行之后。

此外，关于 COVID-19 政策不成比例地集中到了最新的学术前沿成果（见下图左）。在 COVID-19 政策文件引用的所有科学参考文献中，19.9% 的科学论文是在 2020 年发表的。这种在政策文件中使用最新科学研究比例的速度变化，是非常不寻常的，是其他政策类文件的 10 倍多。显而易见，引用的最新科学主要与 COVID-19 有关，占比达到 88.4%。

COVID-19 政策文件引用的科学领域，也反映了科学与政策之间的密切联系，体现在主要从引用生物医学文献到引用经济学、社会学和其他研究领域的明显转变，这与政策重点的总体转变相一致（见上图）。综上所述，这些结果表明，尽管 COVID-19 相关研究只在最近才开始进行，但新的科学工作已迅速进入政策文件，促使我们研究为政策提供信息的科学证据的质量。

图3. 左图：被政策文件参考的科学论文的发表时间。从时间轴来看，与 COVID-19 相关的政策文件更倾向于参考最新 (2020 年) 发表的科学论文。右图：被政策文件所参考的科学论文在学术界内部的引用数更大。

我们从两个方面考察评估了政策文件中出现的科学结论。首先，我们根据 COVID-19 政策文件是否引用了 COVID-19 相关的论文，将它们分为两组，然后我们评估了每一篇论文在科学界的科学影响，用该论文从其他科学论文中获得的引用次数来近似。我们发现两组之间存在显著差异（见上图右）：政策文件中引用的论文平均被引用次数是政策中未引用论文的 40 倍（平均被引用次数 67.72 对比 1.67 ）。总的来说，这一结果表明，决策者使用的冠状病毒研究与科学家们大量从事的工作是一致的。

此外，通过对 COVID-19 相关政策文件所引用学术论文的出版期刊和预印本网站进行细分（见下图），我们发现不同的期刊在论文发表数量上有很大的差异：预印本如medRxiv、bioRxiv和SSRN比同行评审的期刊出版更多数量的 COVID-19 相关论文。然而，尽管预印本数量庞大，它们对政策的影响相当有限，因为这些预印本文章被政策引用的平均次数始终低于平均水平（下图横虚线）。相比之下，COVID-19 政策文件不成比例地引用了经过同行评审的科学论据，特别是大量引用顶级医学期刊论文，包括大众读者期刊（如柳叶刀 The Lancet）和细分领域期刊（如CLINICAL INFECTIOUS DISEASES）。尽管同行评议不一定能保证高质量的科学，但人们愈发担心在预印本上发布的冠状病毒研究的质量和信息过载。我们的这些观察表明，在这场新冠危机中，同行评议期刊仍然是为决策提供科学依据的重要载体。

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总的来说，COVID-19 政策前沿似乎深深植根于最新的、经过同行评审的科学见解，那些被政策文件所援引的科研成果，其本身也有特别大的影响力。与此同时，以科学前沿为基础的政策文件，也往往在全球政策网络中获得更多的引用。具体来说，通过是否引用科学论文来划分 COVID-19 政策文件，我们发现引用至少一篇科学论文的 COVID-19 政策文件，其被引用次数是其他政策文件的两倍以上。进一步，使用回归模型检验这种被引差异是否能被其他协变量所解释，在控制政策文件的来源、日期、科学引文数量和自引等因素之后，我们依然得出相同的结论。

图4. 政治决策-科学研究交汇图（policy-science interface）。以期刊和预印本网站为载体，图中展示了 COVID-19 相关科学论文被政策文件所引用的情况。

综上所述，尽管新冠疫情在不断发生变化，但 COVID-19 相关的政策和科学前沿是密切相关的。从政治-科学交汇图（policy-science interface，即援引科学的政策文件和科学论文本身）来看，科学研究和政策文件在他们各自领域里影响力都有所增加。那么，哪些机构对政策-科学交汇图的贡献最大呢？我们在最后比较分析了三大类机构（IGO、国家政府、智库）所引用科学论文的概率。结果发现，国家政府制定 COVID-19 相关政策文件的数量最多，但它们引用科学论文的可能性最小。

相比之下，IGO（特别是世界卫生组织WHO）制定的政策文件，以超乎寻常的比例引用科学论文。当我们比较政策文件间接使用科学（引用那些基于科学论据的其他政策文件）时，发现机构在使用科学论据上仍然存在差异，这表明 IGO 依然在政学融合中扮演重要角色。许多人认为，特别是在 COVID-19 疫情大流行等危机时刻，国家政府应该通过 IGO 来实现合作。我们的分析结果表明，世卫组织 WHO 和其他 IGO 在全球应对 COVID-19 的政策中发挥了关键作用，充当了连接政策制定与科学研究的核心纽带。

3. 科学正在被倾听

综上所述，我们发现 COVID-19 相关的政策文件很大程度上援引最新的、经过同行评审的和高影响的科学论据。同时，我们也注意到当前分析所存在的潜在不足。例如，基于论文引用的衡量指标，仅能大概估计政策如何参考科学论据，然而政策文件引用科学论文的原因可能不尽相同。又如，由于个人视角和理解方式不同，与政策相关的科学论据在运用中可能有不同的解释，也不排除科学论据在传播过程中被扭曲的可能。此外，尽管我们的分析基于大规模政策文件数据库，但数据样本和覆盖范围可能存在潜在偏差，未来的研究有希望更进一步完善。由于数据集时间截至 2020 年 5 月 26 日，当前所观察到的科学-政策共演化模式可能会随着新冠大流行的发展而继续演变。我们的结果表明，COVID-19 相关的政策文件，既没有完全抛弃学术成果，也没有依赖于可疑的科学论断，这对科学界有一定鼓舞。科学家、学术期刊和科研资助机构正在迅速推进和验证新的科学研究，希望能尽快有效地遏止新冠大流行的进程。

归根结底，尽管科学进展是全球公共品，IGO 也有助于协调全球行动，但各国政府的防疫政策和死亡率差别仍然很大。有些国家在控制疫情方面相当成功，但有些国家却出现了反对科学和 IGO 的论调。在目前的图景下，科学研究所取得的突破和成果，更应当被全世界所关注。

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